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新型城镇化背景下营口农业转移人口市民化的几点思考
[发布时间:2017-02-09 15:07:16 ][阅读次数:218 次]

新型城镇化背景下营口农业转移人口市民化的几点思考

綦颖 (营口理工学院)

 

1.引言

2014年3月16日,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》出台。2014年9月16日,李克强总理主持召开推进新型城镇化建设试点工作座谈会,李克强说,新型城镇化贵在突出“新”字、核心在写好“人”字,要以着力解决好“三个1亿人”问题为切入点。要公布实施差别化落户政策;探索实行转移支付同农业转移人口市民化挂钩;允许地方通过股权融资、项目融资、特许经营等方式吸引社会资本投入,拓宽融资渠道,提高城市基础设施承载能力;把进城农民纳入城镇住房和社会保障体系,促进约1亿农业转移人口落户城镇,不能让他们“悬在半空”。理论上,城镇化与市民化是相辅相成的。城镇化是市民化的舞台和载体, 是农民市民化的关键条件。市民化是城镇化的结果和目的, 是城镇化的核心内容。

营口在城镇化进程中,已经实现了城市规模的迅速扩张,营口开发区的快速扩散、营口沿海产业基地的分期建设等,无不标志着这个城市空间规模的巨大增长。但与此同时,人口城镇化却呈现明显滞后现象,城镇人口统计中包括大量农业户籍人口,他们在城镇居住和就业,却难以享受与城镇居民同等的居住、就业、公共服务和社会福利,这种化地不化人的粗放式城镇化道路,已到了必须改变的关头。要实施“以人为本”的城镇化战略,以集约、和谐、公平、可持续为特征,实现人口、资源、环境、发展四位一体的城镇化,使其与城镇化率、城市建设和经济增长协调统一,真正提高城镇化的质量。 

营口市农业转移人口的构成及其市民化的必要性

2.1营口市农业转移人口的构成

农业转移人口市民化是指农民在逐渐融入城市的过程中,原有生活方式、身份地位、价值观念以及工作方式,在克服各种障碍后向城市市民转化的一个社会过程。营口市农业转移人口的构成主要分为两种情况:一是失地农民的身份转变问题。在失去土地之后,无论是就业能力,还是生活方式,他们都不能融入城市的脉搏,成了被边缘化的群体。二是外来务工农民的身份转变问题。随着营口经济地位的提升,越来越多的外来农民工涌入这个城市,成为工业部门、建筑行业、运输业等的主要力量,但是他们大多独自出行,家人依然留在农村,这在心理上和生理上都会给他们带来不平衡,不利于城市的稳定和发展。

2.2 农业转移人口市民化的必要性

因为人的现代化是中国现代化的核心,城镇化是现代化的途径。农村人口市民化、推动农村劳动力转移对于中国调整经济增长格局、遏制城乡收入差距扩大、转变经济发展方式具有十分重要的作用。具体可体现在如下方面:有利于扩大消费;有利于拉动投资;有利于缩小城乡收入差距;有利于倒逼产业升级转型;有利于推动农业农村发展;有利于促进社会融合。

3 营口市人口城镇化滞后的原因分析

3.1 市民化的高成本抑制了农民向城镇迁移

城市生活居住成本较高,住房、教育、医疗、交通、基本生活设施等方面的开销与农村生活的基本开支不可同日而语。城市压力大,不如农村生活舒适城市就业风险大,害怕失业后生活没有保障城市房价太高,买不起住房城市生活费用太高,这些来自城市的工作、生活压力和风险等原因,使得部分农民工选择在农村与城市之间往返务工,主要表现为“通勤式侯鸟式 的工作形式 ,主观上拒绝向城市迁移。

3.2 对农民工的歧视性制度安排减缓了农业转移人口市民化进程

当前城市在工业化、城镇化进程中无力或不愿支付农业转移人口市民化成本,农民和市民在居住、就业和公共服务等方面享受不同待遇,这间接并人为地维护了城乡二元制度。改革开放以来农村劳动力流动虽然改变了城乡人口分布,但不平等的二元制度安排并未发生根本改变。住房制度方面,农民工依然游离在城镇住房保障体系之外,不能享受与城市居民同等的保障权利;就业制度方面,城乡劳动力同工不同酬问题依旧突出;社会保障制度方面,农民工社会保障水平低,农民工的社会保障基数、参保费率、兑付水平等都与城镇职工的保障水平有一定差距。教育制度方面,城镇教育资源有的与户籍制度挂钩,不对农民工子女开放;而对农民工子女开放的教育资源往往收费较高,客观上将绝大多数农民工子女拒之门外。

3.3 工业化产业较弱的吸纳就业能力限制了农业人口转移

第二产业在经济发展过程中一直发挥着劳动力密集、成本低等优势,对农业转移人口起到一定的吸纳作用。第二三产业产值与农民工数量存在显著的线性关系, 二者的相关系数为0. 994。营口沿海产业基地的分期建设标志着营口大力发展产业和进行产业结构调整的战略决策,但在实际运作过程中,并没有得到真正落实。一些企业只是预定了土地使用权,然后处于观望状态,另一些企业迟迟未建设厂房或延迟投入生产,致使工业产业对劳动力的吸纳能力不强,单纯依靠第三产业吸纳劳动力导致就业空间受阻,放缓了农村剩余劳动力城市转移的进程。

3.4 社会排斥加大了农民工市民化的难度

农民工进入城镇后在很多方面会与城市原住居民产生竞争关系,城镇既得利益集团可能通过各种形式施加压力,反对给予农民工与城镇居民同等的待遇,农民工很容易被边缘化。此外,由于生活习惯、文化差异、利益冲突等方面的原因,城市原住居民也给农业转移人口市民化进程设置了障碍。

4 加速营口农业转移人口市民化的政策思路

4.1  畅通制度渠道

4.1.1 户籍制度改革

尽管在实地调查中,农业转移人口并不十分重视户籍,但它却是农业转移人口市民化的必要条件。当前户籍制度改革之所以推进乏力,根本在于附着在制度之上的教育、就业、医疗卫生、社会保障等权益和福利,因此户籍制度的创新主要是将就业、社会保障等福利性制度从户籍制度中剥离出来,尽快确立国民待遇原则,大力推进城乡、区域间公共服务均等化。消除新转化为市民的农业转移人口与原有市民之间存在区别对待的现象,有利于消除农业转移人口的心理负担,大力推进其市民化进程。

4.1.2 就业、教育、社会保障等制度

未来城乡二元制度改革的重点不能只停留在形式化的户籍制度层面,而应该尽快切换到对农民工的预期和收入等权利和待遇具有实质性影响的就业制度、教育制度、社会保障制度上来。如逐步形成城乡统一的劳动力市场,消除就业歧视,加强就业服务,加强劳动保护,逐步提高农民工的工资标准和福利待遇。确定就业和落户的连结关系,就业稳定者或自主创业达到一定产值时,应给予转入市民户籍。教育方面消除户籍歧视,普及九年制义务教育,解除农业转移人口在子女教育上的后顾之忧。大力发展农村职业教育,强化农民工(包括其非在校子女)的职业技能培训和其他多种形式的岗位培训。

 4.1.3  土地制度

土地是协调农民非农化、农民工市民化与土地非农化关系的重点,需处理好地和人的关系。实行征地和农民工市民化挂钩,按照国际平均的城镇人口密度,确定征地额和解决农民工户籍人数的系数,改变人口城镇化和土地城镇化割裂的做法。

4.2 疏通产业通道

4.2.1优化产业结构

没有产业支撑,农民进城就会成为空话。农民市民化与产业结构优化二者间不是孤立的,农民工市民化为产业结构优化升级提供了劳动力保障,而产业结构优化升级对农民工市民化形成了拉动作用。城市二三产业的发展, 直接影响农民工向城市迁移的数量。相关研究表明, 二三产业产值对农民工数量变化的解释程度达到98.8%, 二三产业产值每增加1亿元,农民工数量增加0.197万人。对于营口,应着力优化产业结构、打造产业集群,以提高人口承载能力,走出工业化、城镇化和农业转移人口市民化协同推进的新路。例如,可借助沿海产业基地优越的土地面积,建设好一批彼此关联的产业,形成产业集群,以获得相对于集群外部的联合竞争优势,创造更多就业机会。另外,中小企业是解决农民市民化问题的主渠道,对于中小企业(实践中以第三产业为主),应逐步形成政策支持体系,深化增值税、营业税改革,合理调整中小企业社保资金缴纳政策,对吸纳农民工就业较多的行业、企业实行税费减免和财政补贴。通过这种措施提高第三产业在产业结构中的比重,有效促进营口市产业结构的优化升级。

4.2.2发展港口产业

营口港优越的地理位置和具有的多种功能使得港口对要素集中产生较强的吸引力和凝聚作用。港口大范围、大规模的集散功能,极大地拓展了市场,促进了社会分工、比较利益、规模经济和聚集效益的实现,从需求和供给两方面使营口市的发展处于十分有利的地位。港口作为海陆货物运输的结合点,已成为配置资源、调整营口市产业结构的重要力量,很多重工业和一些外向型产业部门,在成本指向作用下选择营口市作为投资区域,我们应以此为抓手,通过政策导向有计划向其输送劳动力,从而加大营口的就业张力。同时,营口港的快速发展也会带动营口建筑业、生产制造业、高新技术产业和服务业的发展,为农业转移人口提供更多的就业岗位。根据香港的经验,由港口和港口相关产业提供的直接和间接就业人数之比为1﹕72.3,并且每增加一个集装箱泊位,可提供2.76万个就业岗位,据统计有23%的就业人口是与当地航运有关联的。营口虽然没有相关的统计数据,但所占比例也会与之有可比性。除港口本身提供就业机会外,在营口与港口相关的临港工业、商贸、运输、旅游、仓储服务等企业、机构也会使就业人口大量增加。

4.3 提升农民素质

当前农业转移人口受教育水平及相关技术能力较低,从事的相关工作主要集中在劳动密集型产业,劳动强度普遍较高,工资待遇却较低,还可能受到原城市人的不公正待遇,甚至是歧视,致使一部分农民工产生不自信甚至自卑的心理,难以形成对城市的归属感。解决这一问题的途径如下:其一,农业转移人口人力资本的提升,重视教育和培训。通过教育和培训的内容设计、体系完善、模式选择、以及政府、企业和农民工个人三方担负责任机制的形成,全面提高农民工市民化的思想文化和道德素质,提高市民化的综合能力;其二,农业转移人口社会资本培育,重在组织力量与机构的增强和社会关系的维护和拓展。调动多元组织力量,营造农业转移人口与市民交往融合的文化环境,以增强其社会资本自我投资意识。农业转移人口人力资本和社会资本提升的同时,正是其主动融入城市、适应城市生活的过程。这个阶段更具有实质性,更起决定作用,因为它标志着农业转移人口成为真正的城市居民。

 

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