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关于深化我市“放管服”改革的对策研究(上)(2018年第6期)
[发布时间:2018-07-12 10:15:11 ][阅读次数:123 次]

关于深化我市“放管服”改革

的对策研究(上)

 

营口市机构编制委员会办公室课题组

 

         一、“放管服”改革的概念界定

    “放管服”改革是党的十八大以来,党中央、国务院科学判断和准确把握国内外发展新形势,立足于“四个全面”战略布局,深化行政体制改革的一项全新的重大战略举措。2015年5月12日,李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上首次提出“当前和今后一个时期,深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是:简政放权、放管结合、优化服务协同推进,即‘放、管、服’三管齐下”。 2016年5月9日,国务院召开全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议,总结分析了本届政府成立三年来的行政体制改革进程,把深化“放管服”改革作为推进政府管理改革的重要内容和推动经济社会持续健康发展的战略举措。

    “放管服”简而言之,就是简政放权、放管结合、优化服务。简政放权即政府下放行政职权,减少没有法律依据和法律授权的行政职权,理清多个部门重复管理的行政职权。放管结合即政府部门创新和加强监管职能,充分利用新技术,转变体制机制,实现监管创新。优化服务即强化政府服务职能,降低市场主体市场运行的行政成本,促进市场主体的活力和创新能力。“放管服”改革体现了政府职能转变的核心理念,是行政管理体制的一项重大变革,将极大地提升政府自身治理能力和治理水平。

    简政放权,是“放管服”改革的基础和前提,主要解决政府角色定位问题。目的是重新界定政府、市场、社会的边界与联系,严格控制政府越位、纠正职能错位、避免职责缺位,最终实现政府的归位。主要措施就是清理减少和下放行政职权事项,管住政府的手,减少不当的事前干预,该简的及时精简,该放的全部放开,把不该管的放给市场、交给社会、还给基层,以行政权力的“瘦身”换取市场活力的“强身”,最大限度为企业松绑,为群众解绊,为市场腾位,也为廉政强身,持续激发市场活力和社会创造力。

    放管结合,是“放管服”改革的手段和措施,主要解决政府管理转型问题。随着我国经济发展进入新常态,科学技术取得不断新发展,全面深化改革也面临着新的形势,这就要求政府管理模式也要顺应时代要求,在管理机制、运行机制、职责承担、技术服务、法制保障等方面做出变革。主要措施就是在简政放权的基础上,创新监管理念和监管方式,加强监管能力建设,既要强化对合法市场主体的保护,避免过度干预,又要严格对违法行为的惩戒,排除各类风险,充分体现依法依规、公开公正,实现取消审批等事项与强化事中事后监管的无缝衔接,使市场和社会既充满活力又规范有序,逐步建立现代政府管理模式。

    优化服务,是“放管服”改革的目的和目标,主要解决政府治理能力问题。优化服务的核心是在“放”与“管”的全面深刻变化基础上形成的治理理念、治理机制、治理体系。优化服务要与加强监管有机结合,注重管理方式向服务方式的转变,管理措施向服务措施的转化,营造公平便利的市场环境,降低制度性交易成本,充分调动市场主体积极性,推动大众创业、万众创新,并与“双创”和发展新经济紧密结合、互促共进,形成经济发展的持续内生动力,确保经济运行在合理区间和比较充分的就业。

    新形势下,推进“放管服”改革成为我国经济管理体制改革的重要内容和抓手,是国家宏观调控的关键性工具,是推动供给侧结构性改革的重要手段 , 推进“放管服”改革既是改革举措,也是改革目标,目的是建设人民满意的服务型政府。

    二、推进“放管服”改革的客观要求

    根据党中央和国务院相关文件精神,我们认为,推进“放管服”改革各项举措主要有三方面客观要求:一是以“放”实现政府角色再定位;二是以“管”促进政府管理再转型;三是以“服”完成政府治理能力再升级。

    (一)以“放”实现政府角色再定位

    简政放权的“放”字应包含两层含义,一方面是指“放开”,减少政府对市场的约束和管制,主要措施是取消,凡是市场和社会能做而且能做好的,坚决放给市场、企业、社会,由企业和个人自主决策,依法自主行为;另一方面是指“下放”,凡是下级政府具备管理能力的事项,上级政府要坚决下放。这也是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中一项刚性要求,《决定》指出,一是对市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批;二是对直接面向基层、量大面广,更为有效的经济社会事项一律下放地方和基层管理;三是对关系国家安全和生产安全,涉及全国重大的生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外的项目,一律由企业依法依规自主决策。

    简政放权要求正确理清政府和市场的边界,让市场在资源配置中起决定性作用,以政府权力的“减法”换取市场活力的“加法”,准确定位政府角色。要按照中央五个“再砍掉一批”的要求,进一步加大放开力度,提高取消下放行政职权的含金量,变政府部门“端菜”为市场主体“点菜”;要减少对企业等市场主体经营行为的干预,必要的干预要透明,要依法,更要简约;要将政府必不可少的审批、核准和备案等职权事项,根据实施能力和便民高效的需要,在不同政府层次间合理划分;要简化优化行政职权行使的流程,压缩办理时限,提高行政效能;要建立目录清单的管理模式,将简政放权成果形成制度固定下来,并明确向社会公布。

    (二)以“管”促进政府管理再转型

    建立和完善社会主义市场经济体制,营造良好的公平环境,一方面是“深化放”,另一方面是“改进管”。正如李克强总理强调的,“放”和“管”是车之两轮、鸟之两翼,必须协调推进。2013年5月国务院机构职能转变动员电视电话会议明确要求,在简政放权的同时,要切实加强市场监管,该管的事必须管住管好。简政放权绝不是一放了之,在放权的同时必须加强市场监管。

    在目前我国市场经济秩序还很不规范的情况下,加强市场监管对于维护正常的市场秩序和公平的市场环境,促进经济健康发展尤为重要,必须真正解决好监管“短板”问题 ,促进政府管理转型。一要转变监管理念,真正解决好“会批不会管”、“对审批很留恋”、“对监管很迷茫”等问题,制定统一、权威、系统的事中事后监管制度和规矩,使监管可操作、可监督、可追责,从传统的对微观事物进行干预,转向营造公平有序的良好发展环境;二要创新监管方式,要通过“双随机一公开”监管模式、智能化信息化监管手段、提升效率、促进公平,要通过“先照后证”、多证合一、工商登记注册便利化等改革简化程序;三是要完善监管体系,通过推进综合执法体制改革,建立跨部门、跨行业的综合监管体系,把相关部门的监管事项统一到一个平台上来,构建一支队伍管监控、一支队伍管市场、一支队伍管执法的监管机制。

    (三)以“服”完成政府治理再升级

    国务院在推进简政放权放管结合职能转变工作的部署中,把“服”单独提出来,强调简政放权、放管结合、优化服务三管齐下,最终形成“放管服”结合的系统改革方案,使优化政府服务成为加快转变政府职能的重要内容。

    优化服务,要求政府更好的履行自身职责,不断提高公共服务水平,改进公共服务质量,完成政府治理能力升级。一要优化服务体系,通过“简证便民”、相对集中行政许可权改革等举措,解决李克强总理批评的那种名目繁多、无处不在的审批“当关”、证明“围城”、公章“旅行”、公文“长征”等问题;二要优化服务平台,要借助互联网等信息化技术手段,加大政府服务平台的整合力度,打通数据信息壁垒,推进“一张网工程”,搭建审批事务少、行政效率高、方便群众的综合办事平台,让信息多跑路,群众少跑腿;三要优化服务环节,要推进行政许可标准化和规范化管理,压缩审批时限,精简审批要件,为企业和群众提供更加丰富多样、便捷高效的公共产品,创造良好的营商环境。

    三、我市推进“放管服”改革的实践探索和主要成效

    十八大以来,我市全面贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府的改革部署,以建设人民满意的服务型政府为目标,以大力简政放权为主线,以强化放管结合为保障,以不断优化服务为重点,不断深化行政审批制度改革,全面推动“放管服”改革向纵深发展,通过削减审批项目,压缩办理流程,建立权力清单制度、强化监管与服务等措施,进一步优化了营商环境,降低了制度性交易成本,激发了市场主体活力,有效推进了经济和社会发展

    (一)以“放”为核心,推进简政放权,持续激发市场主体活力

    1.大力精简行政审批等事项。按照没有法定依据的一律取消、中央和省政府明令取消的一律取消、直接面向基层和群众量大面广由县区政府管理更方便有效的经济社会事项一律下放、重复审批事项一律归并等原则,自2013年以来,我市及时跟进国务院和省政府取消下放行政审批等事项的决定,分13批共取消下放行政审批等事项2146项,其中取消699项、承接687项、下放372项、其他方式调整388项。2015年6月彻底取消非行政许可事项,在全省率先实现非行政许可审批事项零保留,堵死了变相增加行政审批的后门。推行市县行政审批一体化改革,不断提高放权含金量和针对性,赋予盖州市、大石桥市、鲅鱼圈区三个承接能力较强地区行使的权限平均为1110项,占比73.6%;赋予老边区、站前区、西市区三个城区政府行使的权限平均为600项,占比54.1%,实现市县两级同一审批事项在同一级政府部门办理。通过实施简政放权,一大批市场准入、项目建设、职业资格、工业产品等严重阻碍经济社会发展的重点领域行政许可被取消和下放,极大地释放了市场的活力,调动了基层政府的积极性。

    2.有效清理规范中介服务事项。为进一步深化行政审批制度改革,促进中介服务市场健康发展,我市于2015年10月12日出台了《关于清理规范市政府部门行政审批中介服务的实施意见》(营政办发〔2015〕70号),并于2015年12月21日,在全省率先印发了《关于公布市政府部门行政审批中介服务事项清单的通知》(营政办发〔2015〕79号),构建形成了行政审批中介服务事项的清单管理机制。此外我市还对行政审批中介服务事项清单实行动态管理,根据国务院、省政府相关文件,及时调整行政审批中介服务事项清单,截止目前共分三批清理调整行政审批中介服务事项24项。通过实现对行政审批中介服务的规范化管理,充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用,着力消除行业垄断,切断利益关联,解决“红顶中介”问题,建立健全中介服务充分竞争机制,有效激发了中介服务的发展活力。

    3.全面建立权力清单制度。为全面贯彻落实党中央、国务院关于推行权力清单制度的要求,根据省委、省政府的部署,我市从2015年5月底开始启动权责清单的编制和公开工作,8月26日,经市委全面深化改革领导小组及市政府市长办公会议审议通过后,《市政府工作部门权责清单》正式向社会公开。截止目前,市政府部门共保留行政职权1565项,较十八大之前减少3805项,减幅为71%。6个县(市)区政府部门共保留行政职权事项6302项,较十八大之前减少8434项,减幅为57%。以“一表两单”的模式将政府部门权力向社会进行公开,摸清了政府权力的底数,实现了权力与责任的一一对应,形成了政府权力运行监督制约的完整链条,做到了“法无授权不可为”和“法定职责必须为”的统一。

    4.大力推行开展商事制度改革。一是实行“多证合一”登记改革。在将社保、统计登记证一并纳入“一照一码”登记实现“五证合一”的基础上,我市将推广复制中国(辽宁)自由贸易试验区营口片区“三十九证合一”经验与贯彻落实省政府“二十六证合一”的决策部署,在全省率先实行了“四十六证合一”登记制度改革。二是推进“先照后证”改革。我市明确除法律、行政法规另有规定和国务院决定保留的工商登记前置审批事项外,其他事项一律不作为工商登记前置审批,并通过组织召开工商登记后置审批事项“双告知”工作会对此进行广泛宣传。三是实施工商登记注册便利化改革。简化市场主体住所(经营场所)登记手续,申请住所(经营场所)登记时,申请人提交住所(经营场所)合法使用证明材料后,即可予以登记,允许住宅作为住所(经营场所)登记,允许同一住所作为多个市场主体的住所(经营场所)办理登记,将“一照多址”经营场所备案适用范围从注册地县域扩大到市域范围。四是试行企业简易注销登记,自2016年6月1日起,我市全面试行企业简易注销改革工作,先后制定了企业简易注销规定相关配套表格文书,编制企业简易注销告知单、材料清单、办事指南等。

    5.对各项收费实行目录清单管理。为进一步加提升规范化管理水平,我市对行政事业性收费、政府性基金和政府定价管理的经营服务性收费建立了目录清单管理模式。一是建立行政事业性收费和政府性基金目录清单制度。我市财政部门每年通过制定并发布“收费清单”,即:《营口市及市本级部门和单位行政事业性收费目录清单》和《营口市政府性基金目录清单》,对国家、省文件规定已经取消、停征和免征行政事业收费项目(政府性基金)在“清单”中予以剔除,对文件规定小微企业免征的收费项目予以明确标注。二是建立政府定价管理的经营服务性收费实行清单化管理制度。2016年7月,我市物价部门下发《关于公布政府定价经营服务性收费、价格标准清单的通知》(营发改收费〔2016〕375号)文件,将我市实施政府定价管理的经营服务性收费及价格标准以清单形式向社会公布。通过公布收费和定价清单,企业群众在生产生活过程中对于哪些事项需要收费、收费标准是多少、有哪些优惠政策等信息均一目了然,在杜绝乱收费的同时,极大地减轻了企业群众的负担。

    (二)以“管”为保障,坚持放管结合,不断完善监管体制机制

    1.建立更广泛的行政权力运行监管制度。在2016年建立权责清单动态调整制度的基础上,2017年4月,市政府出台了《营口市行政权力运行和监督管理暂行办法》(营政发〔2017〕12号),将机构编制部门组织编制的权责清单、行政审批中介服务事项清单、取消行政审批等事项后续监管措施清单、行政许可事项申报材料清单和公共服务事项目录,财政和发改部门组织编制的行政事业性收费目录清单、政府性基金目录清单及定价清单,均纳入到常态化管理机制中来,在管理范围上扩大到“放管服”改革过程中形成的全部清单。在制度上实现了对行政权力运行全过程的监督和制约,进一步规范了行政权力的依法行使和规范行使,减少了权力寻租的空间。

    2.不断强化行政审批事中事后监管。2017年4月,我市制定出台了《营口市人民政府办公室关于进一步强化行政审批事中事后监管的意见》(营政办发〔2017〕17号),重点对行政审批制度改革实施后如何强化事中事后监管进行了明确。对于下放各县(市)区政府的行政审批等事项,我市在实施下放过程中,坚持既积极推进、又细心稳妥的原则,在事前深入研究论证的基础上,尽最大可能实现下放,同时通过对下级承接部门开展工作指导和业务培训,确保“放得稳、接得住”。对于取消的取消行政审批等事项,着力加强后续监管,为有效解决行政许可取消后各类市场主体不分优劣地进入市场而出现“一放就乱”的问题,我市对2013年以来市政府取消的全部行政审批等事项进行了逐项梳理,对取消后确需实施后续监管的164项行政审批等事项,共明确监管方式和内容274项、监管责任483项,并在全国首家以政府名义编制公开了《市政府部门取消行政审批等事项后续监管措施清单》。此举填补了目前国内关于取消行政审批等事项后续监管措施清单化管理的空白。

    3.实施“双随机、一公开”监管体制改革。在执法检查体制机制创新方面,2016年,我市印发《营口市人民政府办公室关于推广随机抽查规范事中事后监管的实施意见》(营政办发〔2016〕2号),全面推行“双随机、一公开”制度。要求全市各级政府编制公开政府部门随机抽查事项清单,建立市场主体名录库和检查人员名录库,并制定随机抽查工作细则。2017年3月,我市市本级及各县(市)区政府均公布了政府部门随机抽查事项清单(2017年版),各级行政检查执法部门均完成了市场主体名录库、检查人员名录库及随机抽查工作细则的制定工作,较国家的要求提前九个月实现了随机抽查全覆盖。通过推行“双随机一公开”监管,既有效解决了行政检查中的不作为、乱作为和执法扰民、执法不公、执法不严等问题,又减轻了企业负担,提高了行政执法的科学化水平。

 

课题负责人:林彦权

课题组成员:高      

           徐善楠

 

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