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关于推进市属国企改革发展的对策研究(2018年第6期)
[发布时间:2018-07-12 10:15:48 ][阅读次数:222 次]

关于推进市属国企改革发展

的对策研究

 

吕忠军  杜俊宜  顾兴晔

 

        一、市属国企基本情况

    我市的国有资本大部分集中在基础设施、民生保障和现代服务业等领域。2015年,进一步优化国有经济布局,完善市属国有企业集团监管体系,将34户市本级国有企业按照竞争类、功能类、公益类整合组建11户企业集团,在全省率先实现经营性国有资产集中统一监管和政企脱钩,迈出了国企改革的重要步伐。2017年末,除去营口港务集团外,10户企业集团资产总额为4661亿元、国有净资产230亿元、营业收入为33亿元、利润总额为0.3亿元,较上一年度企业经营的质量和效益得到一定提升。

    随着国有企业改革的逐步深入,制约市属国企发展的短板也日益显现:一是我市国有企业规模和体量较小,债务等历史负担较重,市场竞争力弱,有些企业冗沉人员多、债务、社会保障等问题尚未完全解决。二是国有经济布局结构还不够优化,国有资产管理和运作市场化水平不高,依托市场配置资源的机制尚未真正形成,一些企业仍然存在主业过宽、专业化优势不明显、核心竞争力不强等问题。三是现代企业制度建设有待加强,虽然改制基本完成,但协调运转、有效制衡的企业法人治理结构尚未真正建立。四是企业集团产权多元化深度不够,引入外部战略投资者工作相对滞后,混合所有制经济不活跃且为数不多的混合经济大都集中在二三级企业。总之,与一些发达地区或条件趋同的地区相比,我市国有企业的经济质量和效益还需大幅提高。

    二、外地国企改革发展的经验做法

    一是优化国有经济布局,推动国有企业清障提质。深圳市进行了大规模的国有资本布局调整,大量劣势国企从竞争性领域退出。通过员工持股方式,把劳动者变成所有者,安置了混改涉及的十多万国企职工,解决了企业发展的机制和动力问题。剩下的国有资本,主要集中在基础设施和公共服务等少数关键性领域,发挥服务保障和引领带动作用。当前,深圳国有经济布局结构调整已经基本完成,产权主体多元化的混合所有制结构已经形成,国有资产证券化率突破50%。下一步,深圳有关方面的设想是,学习借鉴淡马锡模式,实行“一套人马两块牌子”,把国资委改造成资本投资营运公司,使国资委加快由“管企业”“管资产”向“管资本”转变。把国有企业推向市场,国资委即资本投资营运公司仅仅扮演出资人的角色,以企业的盈利和发展为最终目标,实现投资组合的不断变化。

    二是优化整合国有资源,借助资本市场倒逼改革。中山市全力实施“清理一批、整合一批、剥离一批、培育一批”的国企改革战略,确定了水务、能源、管网、公交、公建等9个“一盘棋”的规划,对企业进行优化重组和资源整合。把资产证券化作为混改的突破口,推动市属国企在“新三板”密集挂牌、“抢占”壳资源,借助资本市场力量倒逼国企改革,并通过后续的企业转型、转层、转板谋求更大发展。目前,中山市属国企挂牌“新三板”已达5家,今年内还将有8-10户上市。

    三是组建平台公司,由管资产向管资本转变。佛山市以“去行政化”和组建平台公司为重点,构建国资委-资本投资运营公司-国有企业的三层架构。国资委履行出资人和监管职责,组建八大投资运营公司作为国有资本的市场化运作平台,国有企业主要负责主营业务的发展。加强国资监管机构改革,推动政府职能与出资人职能分开,国资监管机构主要是管国有资本的布局、投向和流动,重点解决既当“老板”又当“婆婆”的问题,实现政企分开。加强国资监管模式改革,推进所有权和经营权分离,科学界定出资人监管边界,国资监管模式从“婆婆罩着”向“自家做主”转变,赋予企业高度的决策自主权。

    四是以混合所有制为突破,走资产证券化道路。温州市以资产证券化和积极利用资本市场为主渠道,通过培育上市企业、置换和重组上市公司资产、搭建招商引资平台和推广PPP模式等手段,积极发展混合所有制经济。创新社会资本参与基础设施建设模式,温州铁投集团以20%的占比,集合20亿民营资本成立了“温民投”投资基金,参与杭温高铁建设。同时,谨慎引入民营资本参与公益类、功能类国企改革,重点加强与央企、省企的合作,组建了一批股权多元化国有企业,其中的光大金瓯资产管理有限公司是我国首家地级市资产管理公司。

    五是以党的建设推动国有企业改革发展。济宁市加强国有企业党的建设,充分发挥企业党委的领导核心和政治核心作用,实现企业党的基层组织建设全覆盖。坚持一企一策,积极发展混合所有制经济。推进山东公用控股公司与世界知名水务企业苏伊士环境集团开展战略合作,重组整合所属13户企业存量资产和域内水务、供热、镇村燃气产业,打造综合环境服务商,推进在香港H股上市工作。聘请券商、律所等中介机构,选育二级企业在新三板、区域性股权交易市场挂牌。按照分步推进的原则,加快济能集团、公用控股、济宁国投改建资本投资运营公司进程。积极开展市属国企经理层成员的社会化选聘、契约化管理试点。目前,山东 25户省属企业中,涉及身份转换的63名高管中有59人自愿摘掉“官帽”。

    三、推进市属国企改革发展的总体思路

    一是国民共进、以非促公。我市民营经济占到了经济总量的80%以上,是全省民营经济比重最高的城市,也因此被国家列为东北地区民营经济发展改革试点城市。要在继续发展壮大民营经济的同时,推动国企和民企的良性互动、共同发展。尤其要敢于破除国企的垄断地位,改变国资“一股独大”局面,积极引入各类社会资本,大力发展混合所有制经济,推进市属国企深化改革、快速发展,走出一条符合营口实际、具有营口特色的国企改革发展道路。

    二是激活存量、优化布局。把激活市属国企的有效存量资产作为重点,通过债转股、增资扩股、引入社会资本、设立混改基金、挂牌上市等途径,激发资产活力,实现资产价值。坚持有所为、有所不为,不断优化国有资产布局,推动国有资本从没有竞争优势的领域有序退出,把有限的国有资本投向基础设施、公共服务和战略性新兴产业等重点领域和关键环节,有效发挥国有资本的服务保障和引领带动作用。

    三是分类推进、梯次突破。按照企业的功能界定和类别划分,因企施策、一企一策,分类推进市属国企的改革发展。把挂牌上市和引入资本作为股权多元化的突破口,把股权多元化作为混改的突破口,把混改作为国企改革的突破口,统筹安排、逐级发力、梯次突破。同时,混改不能一刀切、齐步走,宜改则改,可混可独。除了股权多元化,公益类企业也可推行投资主体多元化,还可采取PPP模式以及购买服务、特许经营、委托代理等方式鼓励民企和外企参与经营。

    四是把握关键、大胆实践。把党的领导融入公司治理各环节,全面落实党委书记、董事长由一人担任的要求。实行市属国企领导人员分级管理,取消市属国企的行政级别。深化薪酬分配制度和市场化用工制度改革,探索建立职业经理人制度,在竞争类企业开展员工持股和股权激励试点。坚持引资本和转机制结合,不断提高市属国企的持久竞争力和核心竞争力。结合“事转企”改革,推动国有资产监管全覆盖,防止国有资产流失和重大风险事件发生。建立鼓励改革的容错机制,为敢担当的干部担当,为敢负责的干部负责。

    五是着眼长远、筹谋当下。随着国资监管体制改革的推进,搭建“国资监管机构-国有资本投资、运营公司-国有资本”的三级架构已是大势所趋。国资监管机构主要通过这两种平台公司、以市场化方式传导意图,规避了政府对市场的直接干预,真正实现政企分开和转向“管资本”。目前,我市改组组建国有资本投资、运营公司的条件虽不够成熟,但可以提前规划布局、积极培育两种平台公司,在推进市属国企改革发展中,有意识地调整、优化和重组,逐步建立起国资监管新架构。

    四、推进市属国企改革发展的相关建议

    一是理清思路,明确国企发展方向。要遵循市场化的发展规律,以提高国有企业质量和效益为根本,围绕做大做强国有企业,完善现代企业管理制度,转换企业经营管理机制,实现股权多元化;加强企业重组和优质资源整合,做强主业,形成符合营口城市发展要求和国资运营特征的现代产业布局;推进混合所有制改革,加强资本的管理运营,实现国有资本证券化。在实践中,要坚持“有退有进”的原则,推动国有资本从一般竞争性领域有序退出,对成长性差或功能失效的二级企业运用市场化手段,进行整合、剥离,公益性、功能性国有企业突出主业发展。坚持“宜混则混、宜独则独”的原则,大力推进混合所有制改革。坚持“成熟一个、培养一个”的原则,推动企业整体上市或子公司上市。坚持“一企一策”的原则,谋划国有企业的发展定位。

    二是健全机制,优化国企发展环境。在调研中了解到,有的企业在发展过程中存在的障碍和“门槛”较多,历史遗留问题尤其突出,影响到企业做大做强做优。为此,建议:一是研究出台我市国有企业发展混合所有制的相关细则,增强政策系统性、针对性和可操作性。二是探索建立特许经营、定价机制与政府财政投入相配套的公共产品管理体系,建立稳定可靠、补偿合理公开透明的企业公共服务支出补偿机制,企业政策性亏损由政府给予合理补偿。三是妥善解决历史遗留问题。加快推进部分既无主业又无经营的“僵尸企业”重组整合和市场出清,加强与银行等金融机构对接,以债转股等方式解决企业债务问题。四是依法妥善解决混合所有制改革涉及的国有企业职工劳动关系调整、社会保险关系接续等问题,确保企业职工队伍稳定。五是尽快成立“营口市企业上市工作领导小组”,确定1-2户企业作为首批扶持上市的重点企业进行培育、辅导,尽快达到上市的要求,早日进入资本市场。福建晋江成立“企业上市领导小组办公室”,仅一年就推动了10家中小企业在中小板和创业板上市。

    三是多措并举,发展混合所有制经济。把发展混合所有制经济作为做强做优做大国有企业的重要手段。一是积极引入战略投资者。在国企清产核资,明晰产权的基础上,通过增资扩股引导国有企业实施跨市县(区)、跨行业、跨所有制的资产重组;通过招商引资平台和招标招募,寻求与央企、省企、地方大中型企业和外企多种类型的合作;通过推广PPP模式发展混合所有制,鼓励社会资本投资或参股基础设施、公用事业、公共服务等领域项目,逐步实现国企产权主体的多元化。二是加快资本证券化进程。推进国有企业的核心业务资产主板上市,探索研究暂不具备主板上市条件的国有企业在新三板、中小板上市。鼓励民营资本、各类股权投资基金参与国有控股上市公司增发股票。三是推行混合所有制企业职业经理人制度。建立市场导向的选人用人和激励约束机制,探索推进“市场化选聘、契约化管理”国企经理层行政化改革,即经理层人员由董事会聘任,实行契约化管理,不再纳入市委管理,成为职业经理人。既解决经理层人员“既当高官又拿高薪”的争议问题,又有助于实现所有权与经营权分开。目前,山东25户省属企业中,涉及身份转换的63名高管中有59人自愿摘掉“官帽”。

    四是创新驱动,加速国企动能转换。我市民营经济活跃,其依靠灵活多变的体制机制可迅速占领市场,对国有企业经营发展提出严峻挑战。在着重环境下,国有企业必须摆脱低端制造的发展模式,摒弃计划经济思维和等靠要的思想,要把创新作为动力支撑,积极提升技术整合能力和外部技术获取能力。一是国有企业要加大自身的创新投入,也可发挥科技创新平台载体作用,聚集创新资源和创新人才,为企业提供服务。二是国有企业要与高校、科研机构广泛对接,充分利用知识交互效应突进产业共性技术的合作研发,进科研成果产业化,力争在关键领域取得突破。三是有条件的国有企业应该放眼全球,积极走出去,通过合资合作,获取国际领先技术,加速提升自身的智能化、自动化水平。

 

    (作者单位:中共营口市委政策研究室。本文为营口市2017年度社会科学研究招标课题。)

 

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