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关于深化我市“放管服”改革的对策研究(下)(2018年第7期)
[发布时间:2018-07-31 14:19:44 ][阅读次数:194 次]

关于深化我市“放管服”改革

的对策研究(下)

 

营口市机构编制委员会办公室课题组

 

        4.推行部分领域综合执法体制改革。一是推进市场监管综合执法体制改革,根据《辽宁省人民政府关于改革完善市县食品药品监督管理体制的指导意见》(辽政发〔2013〕31号)要求,我市积极探索在县级政府推行市场监管领域综合执法,截止至2014年6月底前,所辖6个县(市)区均对食药监、工商、质监实行综合设置,组建了市场监督管理局,实现市场监管领域综合执法,构建了县级政府“大市场”综合监管体系。二是推进城市管理综合执法体制改革,根据党中央、国务院省委、省政府关于关于深入推进城市执法体制改革的部署,市委、市政府出台了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案》,在全市统筹设置两级四个城管综合执法部门,即市本级、盖州市、大石桥市及鲅鱼圈区,将住房城乡建设领域全部及环保、工商、交通、水务、食品药品监管等领域部分城市管理方面的行政处罚权集中至城市管理综合综合执法局行使,着力构建权责明晰、服务为先、管理优先、执法规范、安全有序的“大城管”综合监管体制,有效推动城市管理走向城市治理,促进了城市管理运行高效有序。

    5.建立完善惩罚性赔偿、失信联合惩戒制度。按照《辽宁省失信企业联合惩戒实施办法(试行)》(辽政办发〔2016〕11号)的要求,我市制定出台了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的实施方案》(营政发〔2017〕25号),充分利用企业经营异常名录和违法失信“黑名单”等制度,落实企业列入异常名录及抽查检查结果公示制度,对失信企业信息通过辽宁省企业信用信息公示系统进行公示。此外在惩治失信企业的同时,我市还组织企业参加省市两级诚信示范企业评选活动,对入选的省级、市级诚信示范企业进行了表彰,并对其进行广泛宣传,营造了良好的舆论氛围。同时严格执行《企业信息公示暂行条例》《企业经营异常名录管理暂行办法》《企业公示信息抽查暂行办法》等行政法规和规章的规定,对未按照规定的期限公示年度报告、未在工商行政管理部门责令的期限内公示有关企业信息、公示企业信息隐瞒真实情况弄虚作假、通过登记的住所或者经营场所无法联系等情况的企业依法列入经营异常名录,所有经营异常信息都在国家企业信用信息公示系统(辽宁)进行了公示,有效加强了对市场主体管理的数据化和信息化水平。

    (三)以“服”为目标,聚焦优化服务,努力打造高效服务体系

    1.整合职能,实行“一枚印章管审批”。为全面贯彻落实《中央编办 国务院法制办关于进一步做好相对集中行政许可权改革试点工作的通知》(中央编办发〔2016〕20号)精神和省政府有关要求,我市积极推进相对集中行政许可权改革工作,通过深入调研论证,市政府形成了《营口市相对集中行政许可权改革方案》,决定成立行政审批局,作为政府工作部门,集中行使原由各行政主管部门行使的行政许可事项。2016年8月,省政府对我市方案进行了批复。截止目前,共有190项(子项313项)行政许可及有关的行政职权事项划转至市行政审批局集中行使,实行“一枚印章管审批”。通过改革,将原来分散在各部门(单位)参与审批的科室由90个精简至9个,精简率达到了90%,从事审批工作人员由238人精简到64人,精简率达到73%,有力促进了法治政府、服务政府、诚信政府、廉洁政府和责任政府建设。

    2.减证便民,砍掉各类奇葩证明、循环证明。根据《关于清理规范乡镇政府(街道办事处)和村委会(居委会)开具的各类证明方便群众办事创业的通知》(辽政办明电〔2017〕61号)要求,市审改办对市县两级行政机关、事业单位、国有企业要求群众到乡镇政府(街道办事处)和村委会(居委会)开具的各类证明进行了全面清理规范。通过各地区、各部门认真梳理,并经市审改办和市政府法制办审核,形成了全市初步保留的乡镇政府(街道办事处)和村委会(居委会)开具的各类证明,经上报省审改办审核并通过市政府审定后向社会公开。通过开展减证便民专项行动,全面清理并取消涉及群众办事的各种“奇葩证明”、“循环证明”和“循环证明”。通过开展减证便民,最大限度的精简了办事程序和办事环节,缩短了办事时限,提高了行政效能。

    3.实施“互联网+政务服务”,建设政务服务平台。为贯彻落实国务院和省政府推行“互联网+政务服务”的要求,我市于2017年3月制定出台了《营口市加快推进“互联网+政务服务”的工作方案》(营政发〔2017〕8号),研究编制市县两级政府部门政务服务事项目录和办事指南,推行行政许可等政务服务事项标准化管理,在全市范围内实现政务服务事项名称、类型、设定依据、编码及申请材料“五统一”;推动行互联网+审批服务”建设,促进“线上线下”审批服务的深度融合,完善网上咨询、表格下载、网上投诉、网上评价、网上(预)受理及在线审批功能,实现政务服务事项的网上综合受理和全程协同办理,涉及政务服务事项的证件数据、相关证明信息等跨部门、跨区域、跨行业互认共享。通过“证件联用、信息联通、服务联动”,借助网上推送、快递送达、代办送达等服务模式,努力实现办事企业和群众“零跑动”,实现了“不见面审批”。

    4.再造流程,着力提高政府服务水平。借助我市自贸区改革创新的地域性优势,通过对标国内其他地区先进经验,结合我市经济社会发展实际,着眼于优化流程,精简环节,通过对市本级保留行政许可事项申报材料进行梳理梳理,在全国率先公布了《市政府部门行政许可事项申报材料清单》,清单之外申报材料当事人一律不需要提供;着力推行“3550”证照办理流程改革,“多评合一、多图联审、联合踏勘、联合验收”的“两多两联合”改革,在3个工作日便可实现企业注册开业、在5个工作日内即可获得不动产权证、在50个工作日内可以各类建设项目的施工许可证;通过推行“一窗受理、材料共享、代办帮办、整合收费、容缺审批等方式,审批环节进一步简化,审批时限平均下降5个工作日。

    5.全市一体,构建联动审批服务模式。政务服务中心作为直接服务企业群众的场所,我市高度重视政务服务中心建设,并以其为基础大力推进审批联动建设,实行“一窗受理、合并审查、集约审批、一站办结”的服务模式,全市各级政务服务中心审批窗口整体实行“首问负责制”,对于不属于本级政府、本部门负责的事项也不得互相推诿,通过建立前台敞口受理、后台分别审批的工作机制,实现互为受理,分头办理。各级政务服务中心同时利用审批部门集聚、中介技术平台集中和项目代办专业的资源优势,实行项目“管家式”服务,通过服务主动介入、审批全程掌控、困难及时解决,切实提高投资项目审批效率,助推项目审批提速,为企业提供精准服务。

    四、当前我市深化“放管服”改革面临的问题

    (一)简政放权仍存在不到位、不同步、不协调现象

    尽管经过几年的努力,国务院、省、市、县各级政府均取消了大量的行政审批等事项,从审批权限的角度基本上明晰了政府与市场的职责界限,但仍有深层次的问题依然没有得到解决,简政放权仍存在不到位、不同步、不协调现象。一是一些“含金量”高、该放的权力还没有放,有些权力下放方式不合理,本该直接放给市场和社会的,却由上级部门下放到下级部门,仍在政府内部打转。二是一些投资项目审批事项取消或下放了,但是相关的预审、规划、选址、节能审批等都没有取消或下放,影响了改革的效果。三是审批事项虽经压缩,但各种审批“要件”、程序、环节等还是繁多,比如在投资项目审批领域,我市成立行政审批局后,从立项到验收,具体实施审批的时限最多不超过40个工作日,但在审批期间需要建设单位履行的招投标公示、制定各类评估报告、完成各类评估报告的评审等隐形时间仍然比较长,且不受审批机关控制,使审批周期难以降低。

    (二)与改革配套相关立法相对滞后

    “放管服”改革需要以法治思维和法治方式来进行推动,相关立法等顶层设计至关重要,由于立法周期较长,目前仍然存在改革进程快而立法滞后的问题。一是法律法规修订滞后于行政审批制度改革的要求。有些行政审批事项,按照简政放权的精神应予以取消或下放,但按照中央先立后破的原则,需要先修法后调整,进一步精简审批事项亟待上下衔接解决法律法规的制约问题。二是部分涉及安全生产、食品药品安全、金融安全等领域的中介服务事项,事关公共安全和人民群众切身利益,实际工作中需要保留,但现有法律法规依据不充分,需要进一步完善法律法规。三是部分保留的行政审批事项,相关法律法规对于审批标准、条件、流程、时限的规定不够明确具体,审批前置环节多、手续繁、效率低等问题仍然不同程度地存在。

    (三)部门之间信息系统共享程度较低

    目前我市虽已成立了行政审批局,建立了“一枚印章管审批”的管理模式,但是国家和省的行政审批职权仍由行业主管部门不同领域的行使,几乎所有的审批、监管和服务事项的办理都要通过一定的信息化系统,但行业主管部门都有各自的审批系统,中央和省市县尚未实现上下数据融通,这些系统各自为政,烟囱林立,很多系统一插到底,系统间共享兼容的技术标准仍存在很多问题。即便同一部门,不同业务单元信息也不能共享,导致基层政府一个部门一张办公桌前要摆多台电脑,甚至根据不同情况要分别启动十多个办理系统,在一定程度上影响到审批效率,也造成行政资源的浪费。推进审批信息系统整合融通,突破部门利益和行为习惯进行顶层谋划是亟待解决的问题。

    (四)基层政府和社会组织承接能力不足

    目前我市市级政府部门行政编制总量在全省已经处于倒数位置,一些城区行政部门5名编制以下的占绝大多数,有的更是只有2至3名行政编制,随着近两年简政放权力度的不断加大,地方政府人手不足的压力逐年加大。几年来,市本级共承接省政府下放权限682项,市政府又向县(市)区政府下放权限372项,但省直部门均未下放相应编制和人员,因此市县两级政府部门工作量大幅增加,但机构编制数量一直没有增加。由于简政放权后没能做到“人随事走,编制随人走,机构随职能走”,致使基层政府相关部门人员编制少,出现人员编制与职权事项不相匹配的问题。

    随着简政放权力度的不断加大,越来越多的行政职权事项需转移给社会组织实施。但是长期以来社会组织发育迟缓的问题普遍存在,大量需要转移行政职权事项难以找到合适的承接组织,或者适格承接主体过少,难以形成有效竞争。另外由于历史原因,目前市场上的一些代办代理专业技术评估等中介机构,是由政府机构脱钩而来,在过去与相关行政部门存在特定联系,因此仍然带有浓厚的官方色彩,行政机关对其缺少有效的监管手段。

    五、进一步深化我市“放管服”改革的对策和建议

    (一)进一步加大简政放权力度

    一是建议继续清理行政审批事项,进一步加大行政审批事项削减力度,释放地方简政放权空间。要紧扣发展需要、群众需求,积极回应“群众和地方点菜”,使下放权力和地方经济社会发展相符,增强放权的针对性、有效性,注重与企业生产经营相关的规划、用地、核准、环评、能评、安全审查类项目,与群众创业就业相关的医师、护师、药师、律师和电工证、特种设备作业证、安全上岗证等资质资格项许可类项目的下放,提高放权的“含金量”。二是要进一步减少政府核准的企业投资项目,取消或下放投资审批权限,最大限度放权给市场和企业,要注重协调同步放开、同步下放,避免出现此放彼不放的现象。三是要加快建立市场准入负面清单制度,分类清理整顿中介事项与中介机构,大力清理规范涉企收费项目,减轻企业负担。四是要按照“能放则放、权责一致,重心下移、减少层级”的原则,以依法依规下放一批市级审批权限为重点,充分赋予各县(市)区、园区审批权限,基本实现县级与市级审批同权,全面赋予园区市级经济管理权限,着力构建市县一体化、扁平化的审批体制,让企业和群众办事更方便、更快捷、更有效率。

    (二)建立健全相关法律法规体系

    推进“放管服”改革要坚持法治先行,要按照法治精神解决问题的思维模式,建立健全与改革配套的相关法律法规体系,使改革措施于法有据、有法可依一是要健全“放管服”改革重大决策的合法性审查机制,以立法引领改革、授权改革、推进改革,政府在制定“放管服”改革政策、取消和下放行政权力的同时要提出修法建议,使“放管服”法治建设与“放管服”改革相衔接。二是立法修法要防止部门利益、地方利益法制化,严禁法外设权扩权,抓紧对地方条例、规章和规范性文件进行全面清理,凡是于法无据、损害群众合法权益的,都要废止或进行修改,构建权力下放后与运行相配套的法治环境。三是要进一步完善法律法规,主动适应“放管服”改革的要求,对确需保留的行政职权通过立法予以规范,并从立法层面对审批标准、条件、流程、时限等规定加以明确,进一步理顺和完善权力运行的机制。

    (三)打通“信息孤岛”, 强化信息互联互通

    “放管服”改革作为一项系统工程,统筹协调推进是应有之义。为全面、切实解决目前各自为政的“部门信息孤岛”问题,建议在国家层面出台共享政务服务信息的整体性配套政策,建设统一的数据共享交换平台和政务服务信息系统,完善促进政务服务信息共享的相关标准体系,健全职能部门间的信息共享和业务协同机制,推动跨部门、跨区域、跨行业涉及政务服务事项的信息互通共享、校验核对。在具体的操作过程中需要由国务院进行顶层设计,牵头抓总,统筹协调,确保口径一致,再由各部门落实责任,分步推进,确保实效有效的发挥信息平台的作用,最终打通数据壁垒,消除信息孤岛,推动政务服务事项网上办理,构建全国“政务服务一张网”。与此同时,建议推进打通政府与市场之间的信息壁垒,除涉及国家安全、企业、个人权益的信息外,探索政府与企业、个人之间的信息互联,通过明确共享平台、标准、目录、管理、责任等要求,实现各部门各层级数据信息互联互通、充分共享,体现信息合力,营造行政效率高、行政成本低、行政过程公开透明的政务环境,更大程度的便民利民。

    (四)强化基层政府和社会组织承接能力建设

    推进“放管服”改革的出发点和落脚点都应体现在基层,建议加大政策支撑力度,进一步提升基层政府承接能力。一是要加大机构改革力度,解决基层编制需求,统筹解决基层承接下放权力事项所必要的编制、人员、经费等问题,建立事权、人权、财权对等的保障机制。加强基层城市管理综合行政执法队伍建设,充实执法力量,让地方政府有动力、有能力、有责任去承接好、监管好上级下放的事项。二是要注重提高基层公务员的能力,有些审批事项,专业性比较强,基层公务员缺少相应的能力和素质,存在“接不住、接不好”的现象,下放审批事项时,要对接权的基层政府工作人员进行必要的履职培训,配备必要的监测设备、仪器,指导基层政府优化流程、提高审批服务效率,确保下放权力事项有效运行。

    推进“放管服”改革需要社会各界的广泛参与,社会中介组织应发挥重要作用。一是建议大力培育和发展社会中介组织。推进社会中介组织的自治性,激发其活力和创造性,重点培育、优先发展经济类和民生服务类的社会组织,进一步开放中介市场,发展“一业多会、打破行业垄断的局面,以便有更多的中介服务机构提供的市场主体选择。二是建议强化对社会中介组织的监督管理,在社会中介组织发展环境不断优化的基础上,鼓励具备条件的社会中介组织进驻中心窗口,加大规范化、标准化管理力度,由此,可有效解决社会中介服务机构的办事时效问题。

 

课题负责人:林彦权

课题组成员:高      

            徐善楠

 

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